社会抚养费废除：从超生罚款到生育支持的政策转变

社会抚养费，这个曾经让无数家庭闻风丧胆的名词，如今已经正式退出历史舞台。从上世纪八十年代开始，这项被老百姓俗称为”超生罚款”的费用，伴随着中国计划生育政策走过了近四十年的历程。随着三孩政策的全面实施，社会抚养费的废除不仅标志着一个时代的结束，更预示着国家生育政策从限制走向鼓励的重大转变。

社会抚养费的前世今生

社会抚养费的前身是计划外生育费，俗称超生费，是计划生育背景下，对违法多生育子女的夫妻以增加其抚养成本的方式施以惩戒，达成限制生育效果的行政性收费。在上世纪八十年代计划生育政策执行初期，超生罚款确实是一项罚款，到了九十年代则改为”不许罚款，但可以收费”，社会抚养费由此应运而生，至本世纪初正式入法成为一项行政收费。

虽然名义上不是罚款，但社会抚养费和罚款的共同点是同属于国家财政收入中的非税收入。对普通民众而言，无论是否称为罚款，其实际影响都差不多——都是因为超生而必须向国家缴纳的一笔费用。

社会抚养费的征收标准一直备受争议。根据2002年实施的《社会抚养费征收管理办法》，社会抚养费以当地居民年人均收入为参考基准，结合当事人的实际收入水平和超生的情节，确定征收数额。具体征收标准由省、自治区、直辖市规定，各地区之间存在较大差异。

以违反规定生育第二个子女为例，山东按照上一年城镇居民家庭人均可支配收入或农村居民家庭人均纯收入的3-4倍征收社会抚养费，北京为3-10倍，河南为3倍，广东为3-6倍，四川为6-8倍，上海为3-6倍，陕西为3-6倍，浙江为2-4倍，安徽为5倍。这种悬殊的征收标准，导致不同地区的家庭因超生而承担的经济负担差异巨大。

天价社会抚养费与巨额征收总额

提到社会抚养费，很多人会想到2014年那张轰动全国的”中国社会抚养费第一单”——导演张艺谋因非婚生育三个孩子，共缴纳计划外生育费及社会抚养费超748万元。这一天价罚单让人们直观感受到了社会抚养费征收标准之高。

根据张艺谋的征收明细，2000年，他实际收入为2760元，低于当年无锡城镇居民人均可支配收入8603元，应按后者的3倍征缴，即25809元；2003年，他实际收入约106万元，应按基本标准11647元的8倍征缴，同时对其超出人均可支配收入部分还要以2倍征缴，共计约219万元；2005年，他实际收入约251万元，按类似标准计算共需缴纳约512万元。

虽然张艺谋的社会抚养费计算得明明白白，但全国社会抚养费的征收总额却一直是一笔糊涂账。2013年，在律师吴有水向31个省市申请社会抚养费相关信息公开后，24个省份陆续公布了2012年度社会抚养费征缴总额，总计超过200亿元。

同年，国家审计署首次明确表示，对社会抚养费的关注度不够，近年未组织过全面审计，也未能全面掌握这些资金的底数以及相关惠民政策措施的落实情况。根据学者杨志勇的推算，1997-2012年（共16年）间，我国政府共收取3202.52亿元社会抚养费。若以此为基础进行推算，从超生罚款到社会抚养费30年（1980-2021），我国共计收取社会抚养费至少达6004.725亿元。

这笔巨款收费数量”说不清，道不明”的原因是，实际违法生育人数缺少最关键、最核心的基础数据，同时各地征收模式、征收标准、利益分配模式存在差异。更令人担忧的是，社会抚养费在很长一段时间内，还”变身”部分乡镇政府甚至村委会的”小金库”。根据《社会抚养费征收管理办法》，社会抚养费须严格执行”收支两条线”，但地方上截留现象严重，乡镇截留下来的资金用来填补财政窟窿，甚至在过去用于个人挥霍。

从限制生育到鼓励生育的政策转变

随着我国人口老龄化状况的日益加剧，社会上有关社会抚养费存废的争议从未间断。全国两会上也多次有代表提案”废除社会抚养费征收”。在过去，存在多年的独生子女政策与人口结构老龄化如何平衡，成为政策制定者长期思考的难题。

参照1990年、2021年中国人口金字塔模型，可以明显发现，相较于1990年，2021年的金字塔形态发生改变。处于金字塔底部的年轻人口大幅减少，中老年人口则显著增多。按照国际通用的老龄化标准，60岁以上人口占总人口比重超过了10%，或65岁以上人口比重占7%，中国从上世纪90年代末期开始就已经进入老龄化社会。

在人口结构老龄化的大背景下，我国的生育政策终于走到了今天。2016年1月1日修正后的《人口与计划生育法》正式施行，”二孩”已经为国家所”提倡”，不再属于”超生”范畴；2021年8月20日再次修正的《人口与计划生育法》施行后，”三孩”也为法律所容许，不再构成”超生”。社会抚养费被废除的深远意义，不仅在于它作为三孩政策的配套措施而提出，而且正式宣告我国限制生育的政策转为支持积极生育的政策。

社会抚养费废除后的遗留问题

虽然社会抚养费制度于2021年废止，但对此前已经进入非诉执行程序、尚未执行完毕的”超生家庭”，是否应当终结执行，并删除其失信信息，法律实务界有不同意见，各地也有不同做法。时至今日，仍有部分超生家庭因被法院纳入失信被执行人名单，而被限制消费或者控制财产。不仅无法坐高铁、不能向银行贷款，一些家庭名下的汽车也被查封，致使家庭正常生活受到严重影响。

阻碍这些家庭摘下”老赖”帽子的理由主要有三：一是”政策还没下来”，社会抚养费无须再缴，但未履行的记录只能保留；二是法院根据当时的法律作出执行决定，”并未错判”，”如若推翻，有损法律的权威”；三是认为给这些超生家庭摘帽”对遵守国策和法律的人不公平”，也有碍社会诚信体系建设。

对此，法学专家指出，从倡导”二孩”到放开”三孩”，生育政策的逐步优化，伴随着法律精神的变迁。过去是负担，现在是资源；过去是违法，现在是给国家做贡献。从社会抚养费的废止，到”出生一件事”联办，再到”降低生育、养育、教育成本”，”加强税收、住房等支持政策”，法律在”二孩三孩”问题上体现的价值观已经逆转。仅因为早出生几天，就”冰火两重天”，实在说不过去。不给这些实际上为国家做了贡献的超生家庭摘帽，让旧法存续，已经严重违反新法精神。

生育政策与生育意愿的矛盾

然而，积极的生育政策却与当下消极的生育意愿形成强烈反差。随着近年来生育政策的放开，人民群众的生育意愿并未发生预期的转变。高昂的教育、医疗及住房问题，成为压在人们头上的”三座大山”。于是，中国的年轻一代普遍不愿生、不敢生。

社会抚养费的废除既是一段历史的结束，也预示着新的篇章正在开启。真正缓解人口老龄化问题，解决我国人口低出生率的问题，社会抚养费之外，医疗、教育、托育、社保、税收等方面均有较大操作空间。

未来生育支持政策的展望

从社会抚养费的废除到三孩政策的全面实施，我国的人口政策已经从限制生育转向鼓励生育。但要真正提高生育率，仅仅取消社会抚养费是远远不够的，还需要一系列配套措施来降低生育、养育、教育成本，提高家庭的生育意愿。

首先，在医疗方面，应当完善生育保险制度，提高产检、分娩等医疗服务的报销比例，减轻家庭的医疗负担。其次，在教育方面，应当加大对公共教育资源的投入，降低从幼儿园到大学的教育成本，缓解家庭的教育压力。再次，在托育方面，应当建立健全托育服务体系，增加托育机构数量，提高托育服务质量，解决”托育难”问题。此外，在社保方面，应当完善生育保险与医疗保险的衔接机制，提高生育津贴标准，延长产假和陪产假时间，保障女性就业权益。最后，在税收方面，应当实施更加优惠的家庭税收政策，如提高子女教育专项附加扣除标准，对多子女家庭给予更多税收优惠等。

只有通过这些综合措施，才能真正降低家庭的生育成本，提高生育意愿，应对人口老龄化挑战，促进人口长期均衡发展。社会抚养费的废除只是第一步，未来还有很长的路要走。