行政诉讼程序空转：困境与破解之道

近年来，我国行政诉讼领域出现了一个令人忧心的现象：同一纠纷需要多种诉讼、多次诉讼、多个审级才能解决，甚至经过漫长的诉讼程序后仍未能实质性解决争议。这种被称为”程序空转”的现象，不仅浪费了宝贵的司法资源，更损害了当事人的合法权益和对行政诉讼制度的信心。

一、行政诉讼程序空转的现实困境

作为曾在最高人民法院工作多年的法官，我亲眼目睹了行政诉讼”两高一低”（上诉率高、申诉率高、服判息诉率低）的严峻现实。全国行政诉讼案件不到法院全部一审案件的2%，但向最高人民法院申请再审的行政诉讼案件却占了最高人民法院全部案件的一半多，近几年都超过一万件。

我曾经经手过这样一个典型案例：某市民因土地征收补偿问题与当地***产生纠纷，从2015年起诉至今，已经历了一审、二审、再审，甚至在行政机关重新作出行政行为后又重新启动诉讼程序，前后共计7次诉讼，历时8年多，至今仍未得到实质性解决。这样的案例在行政诉讼领域并非个例。

程序空转不仅意味着当事人诉累，更折射出行政诉讼制度运行中的深层次问题。究其原因，既有制度设计上的不足，也有实践操作中的偏差，更有行政权与司法权博弈的复杂因素。

二、立案环节：筑牢实质性解决争议的第一道防线

立案是行政诉讼的起点，也是防范程序空转的第一道防线。在实践中，我发现立案环节存在以下问题：

1.受案范围认定不一致

尽管《行政诉讼法》对受案范围作了明确规定，但在实践中，各地法院对可诉行政行为的认定标准不一，导致同类案件在不同地区可能面临不同的立案结果。例如，对于***信息公开答复的可诉性问题，有的法院认为属于受案范围，有的则认为不属于。这种不一致性增加了当事人的诉讼成本，也容易导致案件在不同审级间反复。

2.民行交织案件处理不当

在不动产登记、土地征收等民行交织领域，由于权属争议与行政行为紧密关联，常常导致当事人在民事诉讼和行政诉讼间来回奔波。我曾处理过一起不动产登记纠纷，当事人先后提起了3次民事诉讼和2次行政诉讼，耗时5年多，最终因程序选择错误而未能解决实质问题。

3.过度诉讼现象突出

近年来，少数当事人利用诉讼程序提起大量内容相似、缺乏实质争议的诉讼，占用了宝贵的司法资源。据统计，2016年至2020年期间，全国提起10件以上行政诉讼的公民总共提起了11.1万件行政诉讼，占同期全国一审行政诉讼案件总量的8.9%。这些”诉讼泡沫”不仅分散了法院的精力，也挤占了真正需要司法救济案件的资源。

三、审判环节：回应诉求、定分止争是关键

在审判环节，实质性解决争议面临的主要障碍是判决内容与当事人诉求脱节，导致”判不对题”。

1.全面审查与有效回应

行政诉讼的核心功能是通过司法审查纠正违法行政行为，保护当事人合法权益。然而，在实践中，一些法院过于拘泥于形式审查，对行政行为的实体合法性审查不够充分，导致判决难以回应当事人的实质诉求。

我曾审理过一起行政许可案件，原告诉请撤销被告作出的不予许可决定。经查，该决定确实存在程序瑕疵，但实体上符合法律规定。如果仅以程序违法为由撤销该决定，行政机关重新作出决定后结果很可能相同，争议将继续存在。最终，我在判决中不仅指出了程序瑕疵，还对实体问题作出了明确分析，为行政机关重新作出决定提供了明确指引，有效避免了程序空转。

2.明确判决内容，避免模糊表述

行政判决应当明确、具体、可执行。然而，一些判决文书存在表述模糊、内容空泛的问题，导致执行困难，争议难以彻底解决。例如，在责令行政机关重新作出行政行为的判决中，如果不明确指出原行政行为的违法点和重新作出行政行为的方向，行政机关可能会以相同或相似的理由作出与原行政行为基本相同的决定，导致争议循环。

3.区分诉讼类型，采取差异化审理

不同类型的行政诉讼案件，其审理重点和判决方式应有所区别。例如，对于确认违法诉讼，重点在于确认行政行为的违法性；而对于给付诉讼，则需要明确行政机关的给付义务。在实践中，如果不区分诉讼类型，采取”一刀切”的审理方式，容易导致判决与诉讼请求不匹配，无法有效解决争议。

四、二审再审环节：加强监督，避免循环往复

二审和再审是行政诉讼的重要环节，对于纠正一审错误、统一法律适用标准具有重要作用。然而，在实践中，二审和再审也可能成为程序空转的推手。

1.发回重审的适度控制

发回重审是二审法院的一项重要权力，但滥用发回重审权会导致案件在不同审级间反复，延长诉讼周期。根据我的经验，有些案件被发回重审后，重审法院作出与原判决相同的判决，二审法院再次改判或发回重审，形成”循环诉讼”。因此，二审法院应当严格控制发回重审的适用条件，能够自行查清事实的，应当直接作出判决。

2.再审案件的择优受理

最高人民法院作为最高审判机关，应当更好地发挥”择案而审”的功能，将有限的司法资源集中于具有典型意义、法律适用存在争议的案件，通过个案裁判引导下级法院统一法律适用标准。对于缺乏实质争议、仅因当事人不服判决结果而申请再审的案件，应当从严把关，避免案件在各级法院间无休止地循环。

五、实质性解决行政争议的路径探索

1.改进立案工作，吸纳实质争议

首先，法院应当积极大胆受案，切实保护当事人诉权。对于当事人起诉材料不规范的，应当进行释明和指导，而非简单驳回。其次，应当厘清民行关系，对于实质为民事争议的案件，引导当事人通过民事诉讼解决。最后，对于过度诉讼现象，应当建立有效的规制机制，在保障诉权的同时，防止诉讼资源被滥用。

2.完善判决机制，实现定分止争

法院应当坚持全面审查原则，对行政行为的合法性进行实质性审查。判决内容应当明确具体，回应当事人的诉讼请求，避免模糊表述。对于责令重新作出行政行为的判决，应当明确指出原行政行为的违法点和重新作出行政行为的方向，防止行政机关以相同理由作出相同决定。

3.加强调解和和解工作

新修订的《行政复议法》将调解设定在总则部分，扩大了调解的适用范围。行政诉讼中也应当积极探索调解和和解机制，在尊重当事人意愿的基础上，通过协商解决争议。调解和和解不仅可以缩短诉讼周期，还能够更好地满足当事人的实际需求，实现争议的实质性解决。

4.建立”案/件比”评估机制

为了评估行政诉讼制度的实际效能，可以引入”案/件比”评估方法，即同一纠纷产生的案件数量与纠纷本身的比值。理想状态下，一个纠纷应当通过一个诉讼程序得到解决，”案/件比”应当接近1。通过监测”案/件比”的变化，可以及时发现程序空转问题，采取针对性措施。

六、结语

行政诉讼程序空转是一个复杂的系统性问题，需要从立案、审判、二审再审等多个环节入手，综合施策。作为法律人，我们应当始终坚持以实质性解决争议为目标，通过不断完善制度、优化实践，让行政诉讼真正成为保障公民权益、监督行政权力的有效工具。只有这样，才能让当事人感受到公平正义，增强对法治的信心。

在推进行政诉讼制度改革的过程中，我们既要坚持法治原则，又要尊重实践经验；既要保障当事人诉权，又要防止诉讼资源被滥用；既要监督行政权力，又要尊重行政自由裁量权。只有在这些关系中找到平衡点，才能真正实现行政争议的实质性解决，推动法治***建设和司法公正。