工程措施费争议焦点：包干计价、调整规则及律师解读

在建筑工程领域，若论及最易引发争议的费用项目，“措施费”无疑常常位列其中。它如同工程造价中的“隐形将军”，虽不直接构成建筑实体，却关乎工程能否顺利进行，更牵动着承包商与发包商的切身利益。作为一名长期深耕于建设工程领域的律师，我经手过无数起因措施费而起的合同纠纷，深知其间abyrinth般的复杂性与微妙之处。今天，我想结合多年执业经验，以一起我曾处理过的咨询案例开篇，抽丝剥茧，深入探讨工程措施费的核心问题：在约定“包干”计价模式下，措施费真的能“一包到底”、“永不调整”吗？

一场“包干”引发的措施费争议

不久前，我接待了一家建筑公司的项目经理老李。他面色凝重，一见面就抛出了一个令他困扰已久的问题：“王律师，我们公司最近接了一个厂房建设项目，合同约定措施费采用总价包干，固定不变。但施工过程中，业主方多次提出设计变更，工程量增加了不少，工期也延长了。现在工程竣工结算，我们提出增加措施费，业主却以合同‘包干’条款为由，一口咬定措施费不调整。这合理吗？我们前期投入的那些额外的安全防护、脚手架搭设、环境保护费用，难道就白白承担了吗？”

老李的疑问，相信也是许多建筑企业在实际操作中经常遇到的困境。“措施费包干”，字面上看似乎意味着将所有措施费用打包固定，无论工程发生何种变化，均不予调整。然而，工程建设的复杂性决定了，“一成不变”往往只是一种理想状态。那么，法律的真实态度究竟如何？“包干”的界限又在哪里？要解答这些问题，我们首先需要厘清“措施费”的内涵与构成。

何为“措施费”？解析其构成与特性

所谓“措施费”，顾名思义，是为了保障工程项目顺利实施而采取一系列“措施”所产生的费用。它并非直接构成工程实体的材料或人工成本，而是一种服务于实体工程的辅助性、保障性支出。根据现行《建筑安装工程费用项目组成》（建标〔2013〕44号）的规定，措施费主要由两大类构成：

1. 施工技术措施费： 这部分费用与具体的施工技术方案紧密相关，例如：

• 大型机械设备进出场及安拆费： 塔吊、桩机等大型设备的运输、安装、拆卸成本。
• 混凝土、钢筋混凝土模板及支架费： 各种模板、支架的制作、安装、拆除、运输及摊销或租赁费用。
• 脚手架费： 各种脚手架的搭设、拆除、运输及摊销或租赁费用。
• 施工排水、降水费： 为保证工程在干燥环境下施工而采取的排水、降水措施费用。
• 其他施工技术措施费： 如特殊地基处理、高空作业防护等特定技术措施费用。

2. 施工组织措施费： 这部分费用更多从施工管理的角度出发，保障施工过程的合规性、安全性与可持续性，包括：

• 环境保护费： 施工现场为满足环保要求而采取的除尘、降噪、污水处理等措施费用。
• 文明施工费： 施工现场的围挡、扬尘控制、现场保洁、标牌设置等文明施工措施费用。
• 安全施工费： 施工现场的安全防护、安全教育、安全检查、劳保用品等安全保障措施费用。
• 临时设施费： 为施工生产和生活搭建的临时办公室、宿舍、仓库、道路、水电管线等设施费用。
• 夜间施工费： 因夜间施工产生的夜班补助、照明、降效等额外费用。
• 二次搬运费： 因施工场地限制等原因导致的材料二次倒运费用。
• 已完工程及设备保护费： 对已完成工程和设备进行保护的费用。
• 其他施工组织措施费： 如赶工措施费、冬雨季施工增加费等。

措施费的“非实体性”和“辅助性”，决定了其在工程造价构成中的特殊地位。与直接工程费相比，措施费的发生与否、发生多少，往往受到施工方案、现场条件、外部环境等多重因素的影响，具有较强的不确定性和动态性。这也就为日后结算争议埋下了伏笔。

“包干”非“万能”：措施费调整的法律逻辑

回到老李的案例，合同既已约定“措施费包干”，难道就真的没有任何调整的余地了吗？答案当然是否定的。在我国法律框架下，“合同约定优先”是一项基本原则，但并非绝对。合同条款的解释与适用，需要结合法律法规的强制性规定，以及公平、诚实信用等基本原则进行综合考量。

首先，我们需要明确，所谓的“包干”，通常指的是对措施费总额或费率的预先约定，旨在简化结算、控制成本。但这种约定并非意味着承包商要无条件承担一切不可预见的风险。如果工程实施过程中，发生了超出合同约定范围的重大变化，导致原有的措施费“包干”条款显失公平，或者与法律法规的强制性规定相冲突，那么，法律是允许对措施费进行合理调整的。

那么，哪些情形可能构成措施费调整的“触发条件”呢？结合法律法规和司法实践，我总结以下几点：

1. 工程量清单漏项或设计变更导致措施项目变化： 这是最常见也是最容易被接受的调整理由。《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）明确规定，因工程量清单漏项或非因承包人的原因造成施工组织设计或施工方案变更，导致措施费发生变化的，应予以调整。例如，原设计未考虑深基坑支护，后因地质条件变化需增加支护措施，由此产生的支护费用显然应另行计算，而不能简单地以“措施费包干”一言蔽之。

2. 不可抗力事件导致措施费用增加： 如遭遇罕见自然灾害、突发疫情等不可抗力事件，导致工期延误、现场条件恶化，承包商为保障工程安全和质量，势必需要增加额外的措施投入，如防汛抢险、疫情防护等。这些因不可抗力造成的额外措施费用，理应由发包方合理承担。

3. 法律法规或政策调整导致措施费用增加： 例如，国家或地方政府出台新的环保、安全、文明施工等方面的强制性规定，导致承包商必须提升环保标准、加强安全措施、增加文明施工投入。这些因政策调整而新增的措施费用，通常也应视为合同约定范围之外的不可预见费用，可以进行合理调整。

4. 合同对“包干”范围约定不明或存在歧义： 实践中，有些合同对“措施费包干”的约定过于笼统，例如仅简单一句“措施费总价包干”，而未明确具体包含哪些措施项目、风险范围如何界定。这种约定不明的情形，在发生争议时，往往需要结合合同上下文、交易习惯、行业惯例等因素进行综合解释，并倾向于作出更有利于实现合同公平目的的解释，从而为措施费的合理调整留出空间。

需要强调的是，以上列举的只是一些常见的调整情形，并非绝对化的标准。具体到个案中，措施费是否可以调整、调整幅度如何，还需要结合合同的具体约定、工程的实际情况、证据的充分程度等多种因素进行综合判断。但总的原则是，“包干”条款并非“金钟罩”，不能绝对排除措施费调整的可能性。法律更注重合同的公平与合理，而非机械地拘泥于字面条款。

司法裁判的倾向：兼顾“约定”与“公平”

为更直观地了解司法实践中对措施费争议的处理倾向，我们不妨参考几个最高人民法院的典型案例：

案例一：江苏省华建建设股份有限公司与重庆栩宽房地产开发有限公司建设工程施工合同纠纷案【（2020）最高法民终132号】

该案中，合同约定“风险包干费按照建筑面积每平方米30元包干使用”，并列举了26项包干项目。但争议焦点在于，定额计取的风险包干费中，环境保护费、夜间施工费等六项费用是否应在“包干”范围内。最高法院最终认定，合同约定的包干范围仅限于夜间施工费、已完工程及设备保护费两项，其余环境保护费等费用仍应按定额计取。

案例二：沈阳星辰房地产开发有限公司与江苏顺通建设集团有限公司建设工程施工合同纠纷案【（2018）最高法民终918号】

该案中，合同补充条款明确约定“文明施工措施费按照《沈阳市建筑工程安全防护文明施工措施费用实施管理办法》执行”。最高法院认为，双方已通过特别约定明确了安全文明施工费的计取方式，应按特别约定费率计算。

案例三：宜昌宏信房地产有限公司与四川省泸县建筑安装工程总公司建设工程施工合同纠纷案【（2018）最高法民申89号民事裁定】

该案中，发包方主张合同约定的11%综合费率已包含技术措施费，不应另行计取。最高法院经审查认为，技术措施费与组织措施费系工程造价子目录中的两个重要组成部分，彼此没有包含关系。合同约定的11%综合费率应仅指组织措施费，技术措施费仍应另行计算。

从以上案例可以看出，最高法院在处理措施费争议时，既尊重合同的约定，又注重探究合同约定的真实含义，并结合法律法规、行业惯例等因素进行综合考量，力求在“约定”与“公平”之间寻求平衡。对于“包干”条款的解释，并非简单地机械理解，而是更加注重实质公平，防止“包干”成为一方不正当获利的工具。

律师建议：如何有效防范措施费争议？

回到文章开篇老李的案例，根据我上述的分析，结合其工程量增加、工期延长的实际情况，以及合同中“措施费包干”条款可能存在的模糊性，我认为老李的公司并非完全没有争取措施费调整的空间。当然，要最终获得法院的支持，还需要充分收集和提供证据，证明设计变更、工程量增加、工期延长等事实，以及这些变化对措施费用产生的实际影响。

而从更长远的角度来看，建筑企业与其在争议发生后被动应对，不如在合同签订阶段就主动防范，最大程度地减少措施费争议的发生。结合多年的执业经验，我给出以下几点建议：

1. 细化措施费清单，明确“包干”范围： 在合同中详细列明措施费包含的具体项目，明确各项措施费的计取方式（总价、单价或费率），以及“包干”的范围和边界。对于哪些措施项目属于“包干”范围，哪些属于可调整范围，应尽可能清晰、明确地约定，避免笼统、模糊的表述。

2. 约定措施费调整机制，应对工程变更风险： 在合同中明确约定，当发生设计变更、工程量增减、工期延长等情形时，措施费应如何调整。可以约定具体的调整公式、计算方法或参照标准，例如，可以约定当工程量增加超过一定幅度时，相应的措施费可以按比例或定额进行调整。

3. 强化过程管理，及时固定证据： 在施工过程中，承包商应加强对措施费用的过程管理，做好各项措施费用的台账记录，及时收集和保存设计变更通知、工程量签证、会议纪要、往来函件等书面证据，一旦发生争议，能够提供充分的证据支持。

4. 寻求专业法律意见，参与合同谈判： 在签订重大建设工程合同前，建议聘请专业的律师进行合同审查和风险评估，参与合同谈判，协助企业制定完善的措施费条款，防范合同风险于未然。

工程措施费，看似“非实体”，实则关乎工程的“软实力”与企业的“真金白银”。唯有正视其复杂性，精细化管理，才能在风云变幻的建筑市场中稳健前行，行稳致远。而法律，将始终是保障市场公平交易、维护各方合法权益的坚实后盾。